Washington DC, 20 de septiembre
de 2012
Excmo. Presidente Ollanta Humala
Presidencia de la República del Perú
Lima, PERU
De mi mayor consideración:
Tengo el agrado de dirigirme a
S.E. con el propósito de transmitirle nuestra preocupación por los incidentes
en que miembros de las fuerzas de seguridad de Perú han usado fuerza letal
durante operativos de control de manifestaciones públicas y recomendar una serie
de medidas que consideramos que su ilustrado gobierno debería adoptar para
asegurar que el accionar de la fuerza pública se ajuste a las obligaciones
jurídicas internacionales de derechos humanos
asumidas por Perú.
Durante el primer año de su
presidencia, 15 civiles habrían muerto tras recibir disparos efectuados
aparentemente por miembros de las fuerzas de seguridad nacionales durante
enfrentamientos con manifestantes1. En el gobierno de su predecesor, el
Presidente Alan García, 165 civiles murieron durante “conflictos sociales y las
subsecuentes intervenciones policiales”, según datos aportados por la Defensoría del Pueblo2.
Treinta oficiales de policía también perdieron la vida en estos incidentes.
Reconocemos que el Estado peruano
tiene la responsabilidad de asegurar que quienes participen en protestas y manifestaciones
públicas respeten la ley, y que también está obligado a proteger la vida de las
personas y los establecimientos y bienes públicos cuando estos sean objeto de
ataques. No obstante, también tiene la obligación de llevar a cabo operativos
de orden público de un modo que garantice el pleno respeto de los derechos
humanos, incluido el derecho a la libertad de expresión, de asociación y el
derecho a la vida y la integridad física.
Una delegación de Human Rights
Watch visitó Cajamarca en julio pasado para investigar las circunstancias en
las cuales miembros de las fuerzas de seguridad dispararon y mataron a civiles
en Celendín a comienzos del mes. Obtuvimos evidencia que sugiere de una manera
convincente que el uso de la fuerza letal habría sido injustificado y
constituido una violación grave de las normas internacionales de derechos
humanos.
A partir de estos hallazgos y de
entrevistas exhaustivas con altos funcionarios del gobierno, incluidos
representantes del Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia, el
Ministerio Público, jefes policiales de alto rango y el Defensor del Pueblo, hemos
identificado algunos temas que, según creemos, deberían ser abordados en forma
urgente por su ilustrado gobierno.
Uso de la fuerza letal en Celendín
El 3 de julio, durante una marcha
que comenzó pacíficamente, en la cual participaban cerca de 3.000 personas, se
produjo un enfrentamiento violento con policías y soldados luego de que un
grupo de manifestantes irrumpieron en la sede municipal, ubicada en la plaza
central de Celendín. En los choques que se produjeron a continuación entre
manifestantes y miembros de las fuerzas de seguridad, al menos 20 civiles
habrían recibido disparos de armas de fuego, y cuatro de ellos perdieron la
vida. El Ministerio del Interior informó que también dos policías y un soldado
sufrieron heridas de bala.
Conforme al derecho
internacional, el uso de armas de fuego contra los manifestantes únicamente
habría sido admisible si quienes dispararon creían razonablemente que debían
hacerlo para evitar que ellos o terceros sufrieran lesiones graves o perdieran
la vida.3 Asimismo el uso intencional de la fuerza letal sólo sería admisible
si quienes dispararon creían razonablemente que ese uso era inevitable para
proteger la vida.
Las pruebas que hemos recabado
sugieren de una manera convincente que el uso de la fuerza letal por parte de
integrantes de las fuerzas de seguridad en Celendín habría sido injustificado.
Si bien algunos manifestantes habrían atacado a policías con piedras, palos y
proyectiles caseros, numerosos testigos subrayaron que ninguno llevaba armas de
fuego ni usó la fuerza de un modo que claramente pusiera en riesgo la vida de
otros.
De hecho, tres residentes dijeron
a Human Rights Watch que vieron cuando soldados disparaban municiones letales
directamente contra personas que no estaban armadas. Un cuarto residente indicó
haber visto a civiles no armados que eran alcanzados por balaceras, pero no
pudo determinar de dónde provenían los disparos. Uno de los civiles que murió,
José Antonio Sánchez Huamán, no llevaba consigo armas y se encontraba en la vía
pública observando pasivamente los acontecimientos cuando dispararon contra él
soldados que se encontraban a una distancia de una cuadra, según el relato de
un residente de esa localidad que presenció los hechos desde su balcón en un
segundo piso. Otra víctima fatal, Paulino Eleuterio García Rojas, también murió
tras recibir disparos mientras se encontraba en la calle observando los
sucesos, de acuerdo con declaraciones de otro residente que presenció el
disparo fatal a través de la ventana de su vivienda, pero que no pudo ver quién
lo efectuó.
Según la información recogida
durante nuestra misión, el único momento en que manifestantes habrían empleado
un uso posiblemente letal de la fuerza se produjo entre la 1:00 y la 1:30 p.m.
afuera de la sede municipal, cuando —según el Ministerio del Interior— dos
policías y un soldado sufrieron heridas de bala, otro soldado recibió un golpe
en la cabeza y un tercero fue herido por un artefacto pirotécnico5. El uso de
la fuerza letal por miembros de las fuerzas de seguridad para repeler la presunta
agresión podría haber sido justificado si estos no hubieran contado con otros
medios alternativos para contrarrestar actos que, según su criterio, constituyeron
un riesgo inminente de muerte o lesiones graves para ellos o terceros (aunque,
como se analiza a continuación, esto no eximiría necesariamente al Estado de la
responsabilidad que le cabe por las muertes ocurridas).
Sin embargo, de hecho, el uso de
armas de fuego contra civiles en Celendín no constituyó una respuesta directa a
esta presunta agresión, ya que se produjo más de una hora después, según
señalaron varios testigos. A pedido de Human Rights Watch, un médico que
asistió a los heridos en el hospital de Celendín revisó los registros de este
centro de salud y comprobó que el primer civil herido durante los disturbios de
ese día había sido ingresado en el establecimiento a las 3:05 p.m., una hora y
media después del momento en que, conforme indicó el Ministerio del Interior, la Policía habría sido
agredida con disparos. El último herido fue ingresado a las 4:30 p.m. El médico
señaló que los heridos fueron trasladados hasta el hospital “dentro de los 30
minutos” de haber recibido los disparos.
Con respecto a las víctimas
fatales, los residentes que vieron cuando Sánchez Huamán y García Rojas eran
abatidos por disparos indicaron que estos hechos se produjeron cerca de las 3:15 p.m. y las 3:00
p.m., respectivamente, lo cual coincide con la información consignada en los
registros del hospital, que señala que habrían sido ingresados a las 3:50 y
3:40 p.m. Una tercera víctima fatal, César Medina Aguilar, también ingresó en
el hospital más de dos horas después del momento en que habrían recibido los
disparos los dos policías y el soldado. (Human Rights Watch no pudo determinar
la hora de ingreso de la cuarta víctima fatal, Faustino Silva Sánchez, quien
fue llevado a otro establecimiento).
Si las autoridades competentes no
llevan a cabo una investigación exhaustiva de lo sucedido, será imposible
determinar en forma fehaciente si, en algunos casos, las fuerzas de seguridad
estaban respondiendo adecuadamente a amenazas creíbles cuando dispararon contra
civiles en Celendín. Sin embargo, la evidencia de posibles abusos es
suficientemente convincente para requerir una investigación exhaustiva e imparcial
sobre los hechos. Asimismo, dadas las aparentes similitudes entre los acontecimientos
en Celendín y otras numerosas ocasiones en las que se ha recurrido al uso de la
fuerza letal durante operativos de control de manifestaciones públicas en los
años recientes, es fundamental que estos casos también reciban atención urgente.
Por esta razón, lo instamos a que
haga todo lo que esté a su alcance para asegurar que se lleven a cabo
investigaciones exhaustivas sobre todas las muertes civiles durante operativos
de control de manifestaciones públicas en Celendín y otros lugares en años
recientes, y que los miembros de las fuerzas de seguridad responsables de
recurrir al uso ilegítimo de la fuerza sean sancionados de forma acorde.
Equipamiento adecuado para control de manifestaciones públicas
Reconocemos que los oficiales de
policía involucrados en operaciones de control de manifestaciones públicas se
enfrentan a veces con un trabajo difícil y hasta peligroso. De hecho, como
mencionamos anteriormente, treinta oficiales de policía perdieron la vida
durante este tipo de operaciones en años recientes y cientos han sido heridos,
algunos de gravedad.
El Estado tiene la obligación
clara de asegurar que la
Policía cuente con la protección y equipamiento adecuados
para garantizar que desempeñen sus responsabilidades sin arriesgar sus vidas, o
las vidas de otros. Conforme a los Principios Básicos de las Naciones Unidas
sobre el Empleo de la Fuerza
y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, los agentes de seguridad
pública deberán contar “con equipo autoprotector, por ejemplo, escudos, cascos,
chalecos a prueba de balas y medios de transporte a prueba de balas a fin de
disminuir la necesidad de armas de cualquier tipo”. Los gobiernos y organismos
encargados de hacer cumplir la ley deberían “dota[r] a los funcionarios correspondientes
de distintos tipos de armas y municiones” —incluidas “armas incapacitantes no
letales”—que permitan una respuesta gradual y proporcionada frente a actos de
violencia durante protestas y manifestaciones.
El coronel de la Policía que estaba en ese
momento a cargo del departamento de Cajamarca indicó a Human Rights Watch que
los oficiales de policía en Celendín se quedaron sin gases lacrimógenos poco
después de que empezaron los enfrentamientos con los manifestantes8. Sin otros
medios para hacer frente a un grupo grande de manifestantes, algunos de los
cuales arrojaba piedras y tenían artefactos pirotécnicos de fabricación casera,
los policías se retiraron de la plazacentral e intentaron conseguir el apoyo de
soldados del Ejército que entonces se encontraban en el coliseo de esa
localidad, a pocas cuadras de distancia9. A partir de ese momento, el Ejército
participó junto con la Policía
en las acciones destinadas a controlar a los manifestantes y restablecer el
orden público en las calles de Celendín. (Según el director ejecutivo de
operaciones policiales, los refuerzos de la División Nacional
de Operaciones Especiales (DINOES) de la Policía llegaron recién después de que se
produjeron los disparos fatales)10. Si los policías en Celendín hubieran
contado con equipamiento adecuado, posiblemente podrían haber controlado la
situación y evitado la intervención del Ejército, que dejó un saldo de varias
víctimas fatales.
La cantidad insuficiente de gases
lacrimógenos en Celendín es el reflejo de una inacción más generalizada de las
autoridades, que no adoptan todas las medidas necesarias para asegurar que las
fuerzas de seguridad que participan en operativos de control de manifestaciones
públicas cuenten con recursos adecuados. Tanto el director de la Policía Nacional
como el director de operaciones policiales comentaron a Human Rights Watch que
existe una escasez crónica de recursos básicos, como escudos, cascos, equipos
de protección y dispositivos para lanzar gases lacrimógenos
La Defensoría del Pueblo
ha documentado evidencias de que esta falta de recursos suficientes contribuye
a generar circunstancias en las cuales es mucho más probable que miembros de la Policía cometan abusos. En
el informe Violencia en los conflictos sociales, publicado en marzo de 2012, la Defensoría del Pueblo
determinó que:
Los efectivos policiales no cuentan con la cantidad de equipos
adecuados para realizar los operativos: las bombas
lacrimógenas, los perdigones de goma, los escudos de
protección, son escasos. Este problema incrementa el nivel de
riesgo para policías y civiles puesto que, como elemento
subjetivo, el efectivo policial puede reconocerse en situación
de inferioridad, experimentar temor ante una multitud agresiva,
lo cual influye en su interpretación de los principios del uso de
la fuerza.
Por este motivo, instamos a S.E.
a adoptar todas las medidas a su alcance para asegurar que las fuerzas de
seguridad que intervienen en el control de manifestaciones públicas cuenten con
el entrenamiento y equipo adecuado para desarrollar sus responsabilidades sin
recurrir al uso ilegítimo de la fuerza.
Consideramos alentadoras las
recientes declaraciones del Ministro del Interior indicando que su gobierno
destinaría US$10 millones a la adquisición de equipos de protección y armas no
letales para la policía. Es fundamental que la distribución de estos materiales
sea monitoreada cuidadosamente para garantizar que la policía pueda acceder a
ellos cuando sea necesario y que su uso sea de acuerdo a las normas
internacionales.
Normas sobre uso de la fuerza
Los sucesos de Celendín muestran
también la importancia crucial de que la Policía cuente con normas claras que pueda tener
en cuenta al determinar el nivel adecuado de uso de la fuerza cuando sus
miembros responden a amenazas de violencia durante protestas y manifestaciones
públicas.
Las directrices existentes
—adoptadas por el Ministerio del Interior a través de un Manual de Derechos
Humanos elaborado en 2006 y una directiva viceministerial de 2009— exigen que
los policías respeten las normas internacionales sobre uso de la fuerza,
incluido el Código de Conducta de la
ONU para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley y los Principios Básicos
de la ONU sobre
el Empleo de la Fuerza
y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley
Sin embargo, lamentablemente
pareciera que los policías no reciben entrenamiento adecuado sobre cómo aplicar
estas normas. Según la
Defensoría del Pueblo, la capacitación policial actualmente
sólo hace un abordaje tangencial de los procedimientos de control de
manifestaciones públicas durante conflictos sociales, y la falta de equipo con
propósito de instrucción atenta contra la efectividad del entrenamiento
Asimismo, como seguramente sabe
S.E., el Congreso está tratando actualmente una propuesta (Proyecto de Ley
81/2011-CR) que, si se aprobara en su redacción actual, minaría la aplicación
de estas directrices y podría permitir el uso de la fuerza letal de un modo que
resulta violatorio de los estándares internacionales. Si bien consideramos
positivo que gracias a su iniciativa para mejorar el texto del proyecto se
hayan incorporado importantes modificaciones, no todas sus observaciones fueron
aceptadas por la comisión del Congreso encargada de su revisión. Comoresultado
de esto, el proyecto legislativo aún presenta falencias fundamentales en tres
aspectos.
En primer lugar, el proyecto de
ley no hace referencia expresa al principio de “proporcionalidad” que
constituye un aspecto esencial de los estándares internacionales mencionados
precedentemente. Los Principios Básicos de la ONU, por ejemplo, establecen que los funcionarios
encargados de aplicar la ley “ejercerán moderación y actuarán en proporción a
la gravedad del delito y al objetivo legítimo que se persiga” [énfasis
agregado]
En segundo lugar, el proyecto de
ley permite el uso de la fuerza letal en contextos en que no sería admisible
para el derecho internacional. Concretamente, el artículo 7 autorizaría el uso
de armas de fuego u otras formas de fuerza letal contra quien ejerza una
agresión que “ponga en riesgo la vida, la integridad o la libertad personal del
policía o la de terceros” [énfasis agregado], mientras que el derecho internacional
permite únicamente el uso de armas de fuego cuando exista una amenaza inminente
de muerte o lesiones graves, y sólo contempla el empleo intencional de la
fuerza letal cuando sea estrictamente inevitable para proteger la vida.
Por último, el proyecto de ley
aparentemente contiene una presunción de inmunidad a favor de los policías que
apliquen la fuerza letal, al disponer que “[n]o es punible penalmente la acción
del policía que hizo uso de la fuerza letal conforme a esta ley”18. En esta
cláusula debería incluirse una aclaración —tal como S.E. propuso en sus
observaciones a la ley— que exija efectuar una investigación adecuada para determinar
si el uso de la fuerza ha sido legítimo. Si no se exige tal investigación, existe
un riesgo grave de que las autoridades policiales efectúen una determinación a
priori de que cualquier instancia de uso de la fuerza resulta legítima, sin
importar las circunstancias fácticas.
En vista de las graves falencias
del proyecto legislativo, lo instamos a que continúe ejerciendo su liderazgo
para conseguir que el Congreso reforme estos aspectos problemáticos del
proyecto de ley. Si el proyecto se aprobara en su redacción actual, consideramos
que S.E. debería adoptar todas las medidas a su alcance para subsanar las
falencias en la legislación cuando promulgue las reglamentaciones destinadas a
regular su aplicación.
Asimismo, es fundamental que
todas las fuerzas de seguridad que resguardan el orden durante las
manifestaciones públicas entiendan las reglas sobre el uso de la fuerza y que
las apliquen en sus operativos. Por consiguiente, instamos a su gobierno a
asegurar que se exija a todos los miembros de las fuerzas de seguridad involucrados
en operativos de control de manifestaciones públicas conocer las normas
internacionales sobre uso de la fuerza, que reciban instrucción adecuada para
aplicar tales normas y que se les explique claramente que, en caso de incumplirlas,
deberán rendir cuentas por su actuación.
Intervención militar en operativos de control de manifestaciones
públicas
La última preocupación que surge
de los eventos en Celendín es la intervención de militares en operativos de
control de manifestaciones públicas. Los militares sólo deben involucrarse en
este tipo de actividades policiales como último recurso, en circunstancias
excepcionales, y de conformidad con lo dispuesto en el derecho peruano19.
Asimismo, cuando el personal militar deba realizar actividades policiales resulta
clave que estos soldados cumplan las mismas normas sobre uso de la fuerza que
se aplican a la Policía
y que deban rendir cuentas por sus actos si cometen abusos frente a tribunales
civiles.
Actualmente, la intervención de
las fuerzas armadas en operativos de seguridad pública se encuentra regulada
por el Decreto Legislativo 1095, dictado por el Presidente Alan García en 2010.
Este decreto contiene una disposición muy problemática (el artículo 27) el cual
dispone que “las conductas ilícitas atribuibles al personal militar con ocasión
de las acciones realizadas, en aplicación del presente Decreto Legislativo o en
ejercicio de su función” son de jurisdicción del fuero militar. Al establecer
que todas las “conductas ilícitas” por parte del personal militar estarán sujetas
a la jurisdicción de los tribunales militares, el decreto podría impedir que la
justicia penal ordinaria intervenga en casos de violaciones de derechos humanos
cometidas contra civiles por militares.
Los organismos internacionales de
derechos humanos han rechazado en forma unánime el uso de fiscales y tribunales
militares en casos que suponen abusos contra civiles, y han señalado que la
jurisdicción de los tribunales militares debe limitarse a aquellos delitos que
son de naturaleza estrictamente militar. En un caso contra Perú, la Corte Interamericana
de Derechos Humanos determinó que la jurisdicción militar debería tener un
“alcance restrictivo y excepcional”. Un alcance “restrictivo” en cuanto a la
jurisdicción requiere que el personal militar sea juzgado por tribunales
militares únicamente cuando se les imputen delitos o faltas “que por su propia
naturaleza atenten contra bienes jurídicos propios del orden militar”21. ElComité
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que supervisa el cumplimiento de
las obligaciones jurídicas incorporadas al Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, ha instado a los estados parte en repetidas oportunidades
a que sometan al personal militar acusado de cometer violaciones de derechos
humanos a la justicia penal ordinaria
Las facultades otorgadas al Poder
Ejecutivo recientemente por el Congreso de su país destinadas a la “modificación
del marco legal que establece el apoyo, por parte de las Fuerzas Armadas, a la Policía Nacional
del Perú”23 constituyen una excelente oportunidad para abordar esta materia.
Instamos al ilustrado gobierno de S.E. a que use estas facultades para reformar
el Decreto Legislativo 1095 a
fin de aclarar que el personal militar que sea acusado de violaciones de
derechos humanos contra civiles debería ser investigado, imputado y procesado
por autoridades de la justicia penal ordinaria.
Aprovecho la oportunidad para
expresarle a S.E. los sentimientos de mi más alta consideración y estima.
José Miguel Vivanco
Human Rights Watch
Washington, DC, EEUU
CC: Dr. Juan Jiménez Mayor,
Presidente del Consejo de Ministros
Ministro Wilfredo Pedraza Sierra,
Ministerio del Interior
Ministra Eda Rivas Franchini,
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Ministro Pedro Cateriano Bellido,
Ministerio de Defensa
Dr. José Antonio Peláez Bardales,
Fiscal de la Nación
Dr. Eduardo Vega Luna, Defensor
del Pueblo (e)
HUMAN RIGHTS WATCH 20.09.2012